专项债收储存量闲置土地面临诸多难题。一方面，存量闲置土地的界定与评估存在复杂情况。准确判断哪些土地属于真正可收储的存量闲置土地需要综合多方面因素考量，如土地性质、历史遗留问题等。另一方面，资金的使用和调配是个挑战。专项债的额度分配、使用规范要求严格，而收储土地所需资金量大且回收周期不确定。同时，在收储过程中还可能面临各方利益协调难题，涉及土地原使用者、当地社区等多方面利益关系，处理不好会导致项目推进受阻。

2024年12月下旬，刘卓开始和当地政府洽谈回购存量土地事宜，由于对方提出的条件苛刻，而且报价低于预期，谈判很快就结束了。刘卓意识到，运用专项债收储存量闲置土地并没有想象中那么容易。

作者：田国宝

封图：图虫创意

导读

壹 || 用专项债收储的存量闲置用地还须同时满足两个条件：第一，2024年二季度前出让；第二，已经纳入土地市场动态监管系统存量闲置土地清单。

贰 || 运用专项债收储存量闲置用地面临的另一个难题是，地方政府如何消化收储来的土地。

叁 || 熟悉情况的房企人士告诉经济观察网，在广州收储万科地块和武汉收储华侨城地块的过程中，一旦地块二次出让时无人参拍或竞价，被收储地块的企业须兜底拿地。

刘卓是一家民营房企某中部二线城市公司的负责人，由于这家民营房企主体已经爆雷，刘卓负责的城市项目的开发和销售均受到不同程度的影响，未开发的土地无法动工，已开发的项目卖不动。

如何盘活存量资产一直是他的重点工作之一。

2024年11月7日，自然资源部下发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（下称“通知”），鼓励地方政府发行专项债收储存量闲置土地。

通知下发时，刘卓正与当地政府洽谈一个烂尾房地产项目的回购，这个项目签约后，刘卓试探性地询问对方是否有意收购他们公司旗下的一幅闲置土地，对方表示，可以商谈。

用专项债收储土地的政策早已存在。2015年，财政部试点发行土地储备专项债，用于土地储备、前期开发整理等相关工作，并要求以“专项债对应的土地出让收益”作为偿债资金来源。闲置土地是地方政府常规土地储备的重要来源之一。

2024年12月下旬，刘卓开始和当地政府洽谈回购存量土地事宜，由于对方提出的条件苛刻，而且报价低于预期，谈判很快就结束了。刘卓意识到，运用专项债收储存量闲置土地并没有想象中那么容易。

中部某地级市土地储备中心负责人王飞告诉经济观察网，由于当前土地市场冷淡，运用专项债收储存量闲置土地，既要考虑如何收储，也要考虑收储后如何消化。如果收储的土地无法消化，只是徒增政府债务。

收储

2024年11月，王飞所在的土地储备中心收到通知后，对外发布了征集专项债收储存量闲置土地的公告。王飞说，公开征集的目的有两个：一是摸底多少企业有退地需求；二是就实施细则征求企业意见。

王飞所在的城市要求申报的存量闲置土地符合以下条件之一：第一，无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅和商服用地；第二，流拍两次及以上的法拍土地；第三，因低效用地再开发或基础设施建设等需要回收的土地；第四，已动工地块中规划可分割暂未建设的部分；第五，其他符合规定的土地。

用专项债收储的存量闲置用地还须同时满足两个条件：第一，2024年二季度前出让；第二，已经纳入土地市场动态监管系统存量闲置土地清单。

房企申报存量闲置土地时，标明土地的权利人、位置、用途、电子监管号、土地面积、拿地价及其他投入成本。同一家房企申报多幅土地，需按地块单独申报，不能多个地块合并申报。

公开征集存量闲置土地以来，王飞已经接收到10多宗地块的报名信息，经过初步审查，剔除了不符合收储要求的地块。目前正在向申报企业了解信息，包括地块闲置的原因、企业资金流动性及期望价格等。

信息收集完成后，王飞所在的土地储备中心将根据企业意愿、市场需求、地块条件等因素，委托备案的土地评估机构拟定收储的基础价格，形成一份土地储备计划，上报市级政府。

市级政府将根据市场形势、合同履约情况等，通过集体决策确定专项债收储存量闲置土地的基础价格及下调幅度，并与财政部门沟通，结合当地专项债发行计划确定土储专项债的发行额度。

收储方案和实施细则确定后，由土地储备中心出面与土地权利人协商具体收储价格；双方协商一致后，对外公示；公示期结束后，如果没有收到异议，报市级政府批准确认收储；收储金额由当地财政部门支付给土地权利人。

不同省份、不同城市实施专项债收储存量闲置土地的细则不完全相同。某西部城市自然资源部门的一位人士告诉经济观察网，收到通知后，他所在城市对全市存量闲置土地进行全面盘点，并制定了三种方案。

第一是无偿收回，因土地权利人自身原因造成未动工开发满两年的土地，根据《闲置土地处置办法》无偿收回；第二是协商收回，其他原因造成的闲置土地，通过土地置换、变更用途、调整容积率等非货币方式收回；第三是运用专项债收购。

刘卓说，他所在的城市已经制定了专项债收储存量闲置土地细则，当地土地储备中心就相关实施条款分别与房企进行了交流。由于房企的积极性不高，目前还没有正式对外发布。

华北地区一位省级自然资源部门的人士告诉经济观察网，土地储备主要有增量和存量两大来源，原来主要以增量为主，即将非建设用地收储为建设用地；近年来，随着房地产市场回归常态，土地市场冷淡，土地储备来源逐步转向存量，如城中村改造、旧城改造、盘活闲置和低效土地等。

难题

刘卓所在城市的土地储备中心要求计划收储的存量闲置土地必须具备两个条件。

第一，房企手中的存量闲置土地没有任何质押、抵押等情况，如有则需要由房企自行解押，土地储备中心只接受净地交付。目前当地还没有相应的配套金融服务。

刘卓说，通常情况下，房企拿地取得国有土地使用证后，将土地抵押给银行获取开发贷，即便没有动工的项目，也会将土地抵押给金融机构获得融资，房企手中很少有闲置的净地。

在这种情况下，已经出险的民营房企很难筹集到足够的资金解押土地；资金实力较为雄厚的央企和地方国企，可以通过调配资金来解押土地，从而实现土地变现的目的。所以刘卓认为政策对未出险的房企更有利。

在刘卓看来，专项债收储存量闲置土地的政策想要真正惠及出险民企，需要有配套的金融服务政策。

第二，收储存量闲置土地按照当前市场价评估。

刘卓介绍，当地土地储备中心按照当前的土地价值评估，并在评估基础上打折作为收储价格，通常报价是评估价的7折左右。开发商普遍无法接受这一价格，因为所得的资金不足以覆盖土地现有的融资。

运用专项债收储存量闲置用地面临的另一个难题是，地方政府如何消化收储来的土地。

上述西部城市自然部门人士说，他所在城市之所以将非现金收回作为主要手段，一方面是因为当地发债较为困难，有限的专项债额度要优先用于其他领域；另一方面是因为当地消化土地的能力有限。

根据通知，运用专项债收储存量闲置土地，再次出让原则上不用于商品房建设。也就是说，专项债收储的存量闲置土地，要么用于基础设施或公共设施建设，要么用于保障房（包括人才公寓）建设。

王飞说，专项债收储存量闲置土地的价值是让资金能够流动起来，即地方政府通过发行专项债收储存量闲置土地，通过再次出让土地收回资金，用来偿还专项债的本金和利息。

在王飞看来，监管不鼓励专项债收储的土地用于商品房建设，未来这类土地大部分将用于保障房建设。如果用于保障房建设，土地价格不宜太高；但如果收储价格太低，房企又不愿意。

王飞说，即便二次出让可以用于商品房建设，按照当前的市场形势，通过市场消化也非易事，“如果房子好卖，土地也就不会闲置了”。

经验

2024年下半年，已经有部分城市开始尝试发行专项债收储存量闲置土地。

此前，武汉方面曾对外宣布，计划发行26.3亿元专项债用于收储武昌滨江商务区等六幅存量闲置土地。这些收储的土地预计可以实现土地出让金500亿元，剔除相关成本后，预计获得可支配偿债收益405亿元。

2024年12月13日，华侨城以24.2亿元竞得武汉洪山区149号住宅用地。该地块为武汉上述六幅存量闲置土地之一，原为华侨城欢乐天际项目的未开发部分，由于商服用地比例较大，华侨城无力开发，政府进行了收储再出让。

最终因其他房企参与竞拍的积极性不高，华侨城以低价重新获得了149号地块。

广州也是收储存量闲置土地较为积极的城市。

2024年12月17日，广州南站商务区三幅住宅用地被万科以28.8亿元的底价竞得。这三幅住宅用地原本是万科名下的公寓用地，因万科无力开发被政府作为闲置用地收储。

最终，万科再次以底价获得三幅住宅用地的使用权。

无论是华侨城的武汉地块，还是万科的广州地块，被政府收储后，最终又回到了原企业的名下。在没有大幅增加土地成本的情况下，华侨城武汉地块增加了住宅用地比例，万科广州地块则全部变为住宅用地。

2024年8月至11月，越秀地产名下的三幅土地被收储，收储金额为135亿元。越秀地产没有参与这些地块的二次出让，未来越秀地产在广州拿地所需的土地出让金，将从135亿元中扣除。

熟悉情况的房企人士告诉经济观察网，在广州收储万科地块和武汉收储华侨城地块的过程中，一旦地块二次出让时无人参拍或竞价，被收储地块的企业须兜底拿地。

王飞说，一二城市的房地产市场还有一定规模的成交，商办用地调整为住宅用地可以让地块获得解套的机会。而他所在的城市由于房地产市场交易规模较小，即便将商办用地调整为住宅用地，还是难以解套。

在他看来，不同城市的现实情况不同，面临的困难也不同，专项债收储存量闲置土地政策要根据自身实际情况制定方案和实施细则。

（应受访者要求，刘卓、王飞均为化名）